참세상

취임식 날 해가 지기 전에 조 바이든은 전임자의 규제 완화 정책을 뒤집는 여러 명령에 서명했다. 그중에는 논란이 되었던 키스톤 XL 송유관 허가를 취소하는 명령도 포함되었다.

이 프로젝트를 취소한 것은 기후 위기를 해결하기 위한 바이든의 선거 공약이었다. 그러나 이 결정 뒤에는 모호하지만 강력한 국제법 체계가 숨어 있었고, 그로 인해 미국은 키스톤 XL의 캐나다 개발사인 TC 에너지(TC Energy)에게 수십억 달러를 지불해야 할 위험에 처해 있었다.

수천 개의 무역 및 투자 조약에 포함된 이 시스템은 기업이 대개 비공개로 진행되는 중재 패널에서 정부를 상대로 소송을 제기할 수 있게 한다. 정부는 이러한 조약을 위반했다는 이유로 석유 및 광산업체에 수십억 달러의 손해배상금을 지불하라는 판결을 받기도 했다. 이 제도는 원래 외국인 투자자를 부당한 대우나 자산 압류로부터 보호하기 위해 만들어졌으나, 많은 환경 운동가, 변호사, 정치인들은 이 제도가 새로운 환경 규제를 도입하거나 오염 산업에 세금을 인상하는 정부를 상대로 기업들이 보상을 받는 수단으로 악용되고 있다고 주장한다.

점점 더 많은 비평가들은 이 제도가 화석 연료를 단계적으로 퇴출하려는 정부를 처벌함으로써 기후 행동을 위협한다고 경고하고 있다.

TC 에너지가(TC Energy) 미국을 상대로 제기한 150억 달러의 청구는 기후 정책에 대응한 소송 중 가장 큰 규모 중 하나였다. 이 회사는 이달 초 패소했지만, 소송이 절차적 문제로 기각되었을 뿐이며, 이 결과는 전 세계적으로 진행 중인 다른 소송에 대해 아무런 영향을 미치지 않았다.

호주, 캐나다, 콜롬비아, 슬로베니아 등은 석탄 발전소를 단계적으로 폐지하거나, 채굴 허가를 거부하고 액화 천연가스 허가를 불허한 기업들로부터 수백억 달러의 배상금을 청구받고 있다. 2022년 이탈리아는 해양 시추 제한으로 인해 회사의 개발 계획이 무산된 후 영국의 석유 회사에 약 2억 달러를 지불하라는 명령을 받았다.

다른 나라에서는 투자자-국가 분쟁 해결(ISDS, investor-state dispute settlement) 제도가 석탄 발전소 폐쇄 비용을 증가시키고, 정부가 석유 및 가스 면허를 취소하지 못하게 하며 화석 연료 사용을 줄이려는 노력을 방해하고 있다고 정부 장관과 연구자들은 말한다. 심지어 기업들은 환경 오염, 인권 침해, 국내법 위반 등을 저질렀음에도 불구하고 보상받기도 한다.

ISDS 제도는 사건을 담당하는 중재인이 실제 손실뿐만 아니라 예상 이익에 대해서도 배상 판결을 내릴 수 있기 때문에 정부에 매우 부담이 되는 제도다. 이것이 바로 배상금이 수십억 달러로 불어날 수 있는 주요 이유다.

수십 년 동안 ISDS의 진화를 연구해온 캐나다의 변호사이자 교수인 거스 반 하튼(Gus Van Harten)은 각국 정부가 화석 연료에서 벗어나려는 과정에서 이미 수많은 현실적, 정치적 걸림돌에 직면해 있다고 말한다. "이 제도는 부당하고 예상치 못한 또 다른 지뢰밭을 제공하고 있다"고 그는 덧붙였다.

아일랜드의 전 대통령 메리 로빈슨(Mary Robinson)은 올해 연설에서 "이 제도가 얼마나 왜곡된 것인지를 아무리 강조해도 지나치지 않다"고 말했다.

운 좋게도 타이밍이 맞아 미국은 수십억 달러의 손실을 피할 수 있었다. 아이러니하게도, 키스톤 XL을 지지했던 도널드 트럼프가 그 기회를 제공했다.

TC 에너지의 소송은 북미자유무역협정(NAFTA)의 일부에 근거한 것이었다. 다른 수천 개의 무역 및 투자 조약과 마찬가지로 이 조약에도 외국인 투자자에게 특별한 권리를 제공하는 ISDS 조항이 포함되어 있었다. 트럼프 행정부는 미국의 주권을 침해하고 미국 기업의 해외 투자를 장려한다는 이유로 NAFTA의 후속 조약에서 ISDS를 대부분 삭제했다.

TC 에너지에 따르면 바이든이 허가를 취소했을 당시 새로운 협정이 이미 발효된 상태였기 때문에, 사건을 감독한 중재자들은 이 청구가 무효라고 판단했다. 판결은 아직 공개되지 않았다.

ISDS 사건은 3명의 중재인으로 구성된 패널이 심리한다. 일반적으로 양 당사자는 각각 한 명을 선택하고 나머지 한 명에 대해 합의한다. 이러한 중재인들은 주로 기업 로펌의 변호사들이며, 중재인의 판정은 항소 대상이 아니다. 또한 다른 판결을 따를 필요가 없기 때문에 예측할 수 없고 상충되는 결정이 나올 수 있어, 정부는 어떤 행위가 조약 위반이 될지 알기 어렵다.

따라서 앨버타 주 정부가 키스톤 XL에 대해 별도로 제기한 NAFTA 청구는 다른 방향으로 진행될 수 있다. 앨버타주는 최소 10억 달러를 요구하고 있다.

앨버타(Alberta)에서 키스톤 XL(Keystone XL) 파이프라인 건설은 2020년 7월에 시작되었다. 10월까지 오옌(Oyen) 근처에 있는 공사 예정지에 90킬로미터 이상의 파이프가 설치되었다. 출처: 앨버타 정부(Government of Alberta)

수십 명의 민주당 의원들이 바이든 행정부에 다른 조약에서도 ISDS를 철폐할 것을 촉구하고 있다.

셸든 화이트하우스(Sheldon Whitehouse) 상원의원은 우리에게 보낸 이메일에서 키스톤 XL 사건의 결정을 환영한다고 말했다. 그럼에도 그는 "무역 협정에 ISDS가 포함되어 있다는 사실은 기후 행동에 대한 글로벌 경쟁을 촉진하고, 기후 안전에 남아 있는 좁은 길을 위협한다"고 지적했다.

TC 에너지의 수석 부사장이자 법률 고문인 패트릭 키스(Patrick Keys)는 서면 성명을 통해 회사가 "허가 취소 과정에서 불공정하고 불평등한 대우를 받았다"며 중재인의 판결에 동의하지 않는다고 말했다.

미국 국무부와 백악관은 논평 요청에 응하지 않았다.

개발도상국은 2013년과 2018년 사이에 1,000만 달러에서 4,000만 달러로 급증한 ISDS 배상금과 소송을 방어하는 데 필요한 수백만 달러의 법적 비용을 감당할 여력이 거의 없다. 이러한 국가들은 기후로 인해 증폭된 폭풍과 자연재해에 대처하는 데 고군분투하며 부채 증가와 더 큰 위험에 직면해 있다. 예를 들어, 온두라스는 11건의 소송에 직면해 있으며, 그중 한 건의 잠재적 피해액은 국내총생산(GDP)의 거의 30%에 달한다. 다른 청구 건은 기밀이다.

연구자들에 따르면 ISDS 조약이 적용되는 석유 및 가스 프로젝트의 가치는 각국 정부가 3,400억 달러에 달하는 비용을 부담하게 만들 수 있으며, 이는 기후 변화로 피해를 입은 가난한 국가들을 보상하기 위한 유엔 손실 및 피해 기금에 제공된 6억 6천만 달러보다 훨씬 큰 액수이다.

이러한 영향을 초래하는 화석 연료 회사들에게 ISDS는 지구 온난화를 재정적 위협에서 새로운 수익 창출의 기회로 전환시키고 있다. 프로젝트가 계속되든, 단계적으로 폐지되든, 그들은 여전히 돈을 받을 수 있다.

적어도 한 로펌은 고객들에게 "기후 변화 소송은 기업들에게 리스크로 여겨지지만, 또한 기회이기도 하다"며 ISDS를 활용하라고 조언했다.

화석연료 단계적 폐지의 숨겨진 장애물

화석연료 기업들은 ISDS에서 매우 중요한 역할을 하며, 다른 어떤 산업보다도 더 많은 배상금을 받아 왔다.

기후 정책으로 인해 발생한 소송은 아직 드물지만, 이런 추세가 변화하고 있다. 영국의 한 석유 회사가 이탈리아의 해상 시추 금지에 대한 소송에서 승소한 지 두 달 후, 미국의 한 광산업체가 앨버타(Alberta)의 석탄 발전소 폐지에 대해 캐나다를 상대로 소송을 제기했다. 또 다른 미국 기업은 퀘벡(Quebec)에서 액화천연가스 터미널 건설 허가가 거부된 것에 대해 캐나다 정부를 상대로 200억 달러를 청구하고 있다. 이 허가는 기후 위기를 증가시킬 것이라는 이유로 거부되었다.

호주 역시 철광석 및 석탄 채굴 프로젝트와 관련된 소송으로 2,000억 달러 이상의 청구에 직면하고 있다. 이 소송을 제기한 회사의 소유주는 호주인이나, 싱가포르를 통해 투자를 구조화하여 무역 협정을 이용해 자국 정부를 상대로 소송을 제기했다.

작년, 유엔의 인권 및 환경 특별 보고관은 슬로베니아 방문 후 ISDS에 관한 보고서를 발표했다. 슬로베니아는 정부가 수압파쇄(프랙킹)라 불리는 논란이 되는 시추 기술을 제한한 것에 대해 영국의 한 석유 회사로부터 5억 달러 청구를 받고 있다. 특별 보고관은 이 문제를 연구한 후, ISDS 제도가 기후 변화에 대응하는 데 “어마어마한 걸림돌”이 된다고 결론 내렸다.

이 수십억 달러 규모의 청구 외에도, 중재 가능성은 '규제 위축'이라 불리는 심리적 압박을 정부에 가한다. 뉴질랜드의 기후변화 장관이었던 제임스 쇼(James Shaw)는 정부가 새로운 해상 석유 및 가스 탐사를 중단하는 진보적인 기후 정책을 추진했으나, 이미 발견된 유전에 대한 개발을 제한하지는 않았다고 밝혔다. 이는 ISDS 소송에 노출될 위험 때문이었다고 그는 말했다.

환경운동가들과 학자들은 정부의 정책 결정 과정이 투명하지 않아 ISDS의 영향을 정확히 측정하기 어렵다고 말하지만, 그 영향이 광범위하다고 주장한다. 국제 환경법 센터(Center for International Environmental Law)의 시니어 변호사인 멜리사 블루 스카이(Melissa Blue Sky)는 “공공 정책과 재정 측면에서 특히 개발도상국에게는 큰 장벽이다”라고 말했다.이 단체는 ISDS 제도의 폐지를 위해 캠페인을 벌여왔다.

심지어 ISDS 청구가 없더라도, 화석연료를 단계적으로 폐지하는 비용이 증가할 수 있다.

2020년, 독일은 석탄 발전소 폐지를 위해 전력 회사들에 43억 5,000만 유로를 지급하기로 합의했다. 이는 더 비싼 ISDS 청구를 피하기 위한 것이었다. 그럼에도 지난해 독일의 한 석탄 발전소에 투자한 스위스 투자자가 독일을 상대로 소송을 제기했다. 네덜란드는 석탄 발전소 폐지와 관련된 두 건의 ISDS 청구를 받았으나, 이후 철회되었다.

최근의 기후 정책 관련 소송은 주로 부유한 국가를 대상으로 하고 있지만, 개발도상국은 더 큰 위험에 처해 있다. 인도네시아와 베트남과 같은 아시아 국가들의 석탄 발전소는 미국이나 유럽보다 비교적 새로 지은 것이라 폐쇄할 경우 투자자들이 입는 손실이 더 크다. 캐나다 퀸즈 대학교와 보스턴대학교의 연구자들은 석유와 가스 산업의 폐지와 관련된 ISDS 청구에 대한 잠재적 노출을 추정했을 때, 모잠비크와 가이아나가 각각 최대 310억 달러와 210억 달러의 청구 위험에 처해 있다고 밝혔다.

이 제도의 옹호자들은 기후 행동을 제한할 것이라는 우려가 과장되거나 잘못되었다고 주장한다.

"ISDS는 특정 유형의 투자를 촉진하기 위한 정책 도구로 설계된 것이 아니다"라고 국제 무역에 중점을 둔 산업 협회를 이끌었던 윌리엄 라인쉬(William Reinsch)는 말했다. 그는 현재 기업들의 자금을 일부 지원받는 워싱턴 싱크탱크인 전략국제문제연구소(Center for Strategic and International Studies)의 선임 고문으로 활동하고 있다. "그 목적은 투자자의 이익을 보호하는 것이다"라고 그는 덧붙였다.

일부 사람들은 ISDS가 청정 에너지 투자도 보호할 수 있다고 말하며, 이를 폐지하기보다는 개혁하는 것이 더 낫다고 주장한다. 하지만 ISDS 제도의 개혁을 주장하는 일부 옹호자들조차도 이 제도가 기후 변화와 같은 공공 정책 문제를 다루기에는 적합하지 않다고 말한다.

그러나 ISDS 제도를 옹호하는 일부 사람들조차 이 시스템이 민간 기업 간 분쟁을 해결하는 상업 중재 모델을 기반으로 구축되었기 때문에, 기후 변화와 같은 중요한 공공 정책 문제를 다룰 능력이 없다고 주장한다.

영국 변호사이자 ISDS 중재자 및 변호사로 활동하며 이 제도의 개혁을 촉구해 온 토비 랜도우(Toby Landau)는 "이러한 문제들은 본질적으로 당사자들 외에도 광범위한 영향을 미칠 수밖에 없다"며, "상업 중재의 사고방식은 당사자들 외의 사람들을 고려하지 않는다는 것이 문제다"라고 말했다.

NAFTA: 세계의 ‘배양 접시(Petri Dish)’

최초의 ISDS를 포함한 투자 조약은 1969년에 체결되었지만, NAFTA(북미자유무역협정)가 이 제도를 본격적으로 확립했다고 변호사들은 말한다. 1990년 무역 협정 협상이 시작되기 전까지 ISDS 사건은 단 한 건만 제기되었었다.

NAFTA가 발효된 지 2년 후인 1996년, 미국 화학 회사 에틸(Ethyl)은 휘발유 첨가제 MMT 수입 금지에 대해 캐나다를 상대로 2억 달러의 청구 소송을 제기했다. MMT는 일부 미국 주에서 신경독성 물질로 의심되어 금지된 물질이었다. 캐나다 환경 규제 당국은 큰 충격을 받았다고, NAFTA의 부속 협약을 캐나다 대표단의 일원으로 협상했던 하워드 만(Howard Mann)은 회고했다.

"무역법 관계자들 외에는 아무도 무슨 일이 벌어지고 있는지 전혀 몰랐다"라고 그는 말했다.

NAFTA 협정에 참여했던 만과 다른 관계자들은 이 협정이 환경 보호에는 거의 기여하지 못한 반면, 기업들이 정부를 상대로 소송을 제기할 수 있는 강력한 절차를 마련했다고 지적했다.

하지만 일부 고위 협상가들은 이러한 교환에 만족했다.

NAFTA 협상에 참여한 멕시코 대표단의 일원이자 현재 중재자로 활동 중인 우고 페레즈카노(Hugo Perezcano)는 "우리는 이를 일종의 자기 규제 도구로 보았다"라고 말했다. 그는 당시 멕시코 정부가 국영 경제를 민영화하는 과정에 있었고, NAFTA와 그 투자 조항이 앞으로 등장할 가능성이 있는 비자유주의적 성향의 멕시코 정부의 손을 묶을 수 있을 것이라 생각했다고 덧붙였다. 또한, 멕시코의 불안정한 법률 시스템을 상쇄하기 위해 외국인 투자자들에게 안정성을 제공할 수 있기를 기대했다고 페레즈카노는 설명했다.

1990년대 말까지 NAFTA 하에서 기업들이 10건의 ISDS 소송을 제기했으며, 그중 절반 이상이 환경 문제와 관련되었다. 법률 업계와 다국적 기업들이 초기 사례에서 ISDS의 강력함을 확인한 이후, 이 시스템은 투자 협정의 필수적인 요소로 자리 잡았다. 한 평론가는 NAFTA를 "오늘날의 투자 중재 시스템이 형성된 배양 접시"라고 표현했다.

에틸(Ethyl) 소송은 결국 캐나다가 회사에 1,300만 달러를 지급하고 MMT 금지를 철회하며 공개적으로 사과하는 방식으로 마무리되었으나, 이는 캐나다에 유리한 해결책은 아니었다.

선거 결과가 우리에게 가져온 결과

TC 에너지는 키스톤 XL 파이프라인이 다른 파이프라인들과 동일하게 취급되어야 한다고 주장했지만, 이 프로젝트는 시작부터 네브래스카 샌드힐스(Sandhills)를 가로지르는 경로로 인해 지역 환경 단체와 농부들의 반대에 부딪혔다. 샌드힐스는 미국 최대의 지하수원인 오갈랄라 대수층(Ogallala aquifer) 위에 자리 잡은 취약한 생태계이다. 일부 원주민 부족들도 이 파이프라인이 그들의 영토를 통과하며 땅과 물을 위협한다고 반대했다. 전국의 환경 단체들은 프로젝트의 시작점인 앨버타 타르샌드가 가장 오염된 석유원 중 하나라는 점을 우려했다.

결국 이는 기후 변화를 이유로 화석연료 프로젝트를 막기 위한 가장 큰 운동으로 발전했다. 환경 운동가 빌 맥키벤(Bill McKibben)은 타르샌드를 "탄소 폭탄"이라고 부르며, 키스톤 XL 파이프라인을 "1,500마일짜리 도화선"이라고 표현했다. 이 운동은 시민 불복종 운동과 백악관 앞에서 수백 명의 시위대가 체포되는 사건으로 절정에 달했다. 버락 오바마 대통령은 이 민주적 움직임을 무시할 수 없었고, 2015년에 허가를 거부했다.

TC 에너지의 전신인 트랜스캐나다(TransCanada)는 이 결정에 대해 첫 번째 ISDS 소송을 제기했지만, 트럼프가 2017년에 허가를 승인하자 소송을 철회했다. 그러나 파이프라인의 건설은 미국 주 및 연방 법원의 소송으로 지연되었고, 바이든 대통령이 2021년 1월에 최종적으로 프로젝트를 중단시켰다.

TC 에너지는 11개월 후 두 번째로 150억 달러 규모의 청구를 제기하며 자신들이 "규제 롤러코스터"를 타고 있다고 주장했다. 회사는 공화당과 민주당 대통령들 사이의 기후 정책 변화가 예측할 수 없었다고 하며, 미국이 이전에 국경을 넘는 파이프라인에 대한 허가를 거부하거나 철회한 적이 없었기 때문에 프로젝트가 진행될 것이라는 정당한 기대가 있었다고 주장했다.

퀸즈 대학교의 경제 및 환경 연구 의장인 카일라 티엔하라(Kyla Tienhaara)는 TC 에너지가 자신의 투자 리스크를 연례 보고서에 명시해 두었음에도 이 주장을 펼쳤다고 지적했다. 그녀는 "많은 ISDS 사례에서 기후 정책이 정치적일 수 없다는 주장이 나오는데, 이는 기본적으로 기후 정책이 민주적일 수 없다는 뜻이다"라고 말했다.

TC 에너지는 2008년부터 2021년까지 미국 정부에 대한 로비 활동에 1,400만 달러 이상을 쏟아부었는데, 티엔하라는 허가 결정이 본질적으로 정치적이지 않다면 왜 그 돈을 썼느냐고 의문을 제기했다.

"그들이 이런 터무니없는 상상을 할 수 있다면, 우리도 다시 상상할 수 있다"

ISDS의 발전은 이를 세계에서 가장 강력한 국제 법률 도구 중 하나로 만들었고, 중재인의 결정은 전 세계 대부분의 국가에서 집행될 수 있다.

이를 인식한 미국, 캐나다, 유럽 국가들은 ISDS에 대한 노출을 제한하기 시작했다. 최소 8개 유럽 국가와 유럽연합(EU)은 ISDS 청구를 허용하는 에너지 헌장 조약에서 탈퇴했다. 트럼프 행정부는 NAFTA의 후속 협정에서 미국과 캐나다 간의 ISDS를 제거했지만, 석유 및 가스와 같은 특정 부문에 대해서는 여전히 미국과 멕시코 간에 ISDS 시스템이 남아 있다.

그러나 이러한 북미와 유럽 국가들은 개발도상국들과의 ISDS 조약에는 여전히 헌신하고 있다. 이러한 관계에서 투자 흐름은 주로 부유한 국가의 기업들에게 혜택을 주는 반면, 가난한 국가들은 의무를 떠안고 있다.

NAFTA로 인해 ISDS 청구가 기업의 법적 무기고에서 흔한 요소가 되었고, 이후 다른 투자 및 무역 협정에서도 ISDS 조항을 밀어붙였다. 미국 기업들은 지금까지 230건 이상의 ISDS 소송을 제기했으며, 이는 다른 어느 나라의 투자자보다 많은 수치다.

그럼에도 미국은 인권, 기후, 원주민 주권과 관련된 국제법을 부정하고 있다고 변호사와 옹호자들은 지적한다.

케이시 캠프-호리넥(Casey Camp-Horinek)은 오클라호마의 퐁카 부족(Ponca of Oklahoma) 출신으로, 네브래스카에 있는 그의 부족의 전통 영토를 관통할 예정이었던 키스톤 XL(Keystone XL) 파이프라인 프로젝트에 맞서 싸웠다. 140년 전, 퐁카 부족은 캠프-호리넥의 당시 6살이었던 할아버지를 포함해 그 땅에서 강제로 쫓겨났고, 총구를 겨눈 채 700마일 떨어진 오클라호마로 이주해야 했다. 출처: 라이언 레드콘(Ryan RedCorn)

퐁카 네이션(Ponca Nation)은 그 대표적인 사례다. 키스톤 XL(Keystone XL) 파이프라인은 네브래스카에 있는 퐁카 부족의 전통적인 영토를 관통할 예정이었다. 미국은 140년 전 이 부족을 그 영토에서 강제로 쫓아냈으며, 이후 퐁카와 맺은 5개의 조약을 모두 위반했다고 전 퐁카 네이션 평의회 의원이자 오랜 활동가인 케이시 캠프-호리넥(Casey Camp-Horinek)은 전했다.

현재 퐁카 부족은 오클라호마의 석유 및 가스 개발로 심각하게 오염된 지역에 위치해 있다. 케이시 캠프-호리넥(Camp-Horinek)은 투자자들에게 돈을 지급하는 대신, 그 자금을 오염을 정화하거나 파이프라인 취소로 일자리를 잃은 사람들에게 지원할 수는 없을까 하고 의문을 제기했다.

"그들이 이런 터무니없는 것을 상상할 수 있다면, 우리도 이를 다시 상상할 수 있다"라고 그는 ISDS에 대해 말했다.

[출처] Should Companies Get Paid When Governments Phase Out Fossil Fuels? They Already Are

[번역] 이꽃맘