참세상

프랑스 헌법 제16조는 공화국 대통령에게 일시적으로 독재적 권한을 부여하는 조항으로, 국가 기관의 기능이 중단되는 등 심각하고 긴급한 상황에서 발동될 수 있다. 그러나 2024년 12월 5일 에마뉘엘 마크롱 대통령의 공식 연설 이후, 이러한 가능성은 명확히 배제되었다. 그럼에도 불구하고, 6월의 의회 해산 이후 이 옵션이 정기적으로 거론되었으며, 이는 일정한 우려를 동반했다. 왜 이러한 우려가 발생했을까?

판테온(Panthéon), 파리, 프랑스. 출처: Haut Risque, Unsplash+

헌법 제16조는 제5공화국 헌법의 핵심에 있는 위기 대응 권한 조항이다. 여기서 프랑스 공화국 대통령은 중대한 위기 상황을 해결하기 위해 스스로 특별 권한을 부여받을 수 있다. 2024년 6월과 7월에 치러진 총선 이후, 정치적 상황에 대한 논평가들은 다수당이 없는 정치적 구도가 국가에 위협이 될 수 있는지에 대해 의문을 제기했다. 미셸 바르니에(Michel Barnier)의 불신임과 사임 이후, 이러한 가능성이 다시 논의되었다. 그런데 우리는 정확히 무엇을 논의하고 있는 걸까?

민주적 선거의 결과가 위협이 될 수 있을까?

우리 헌법의 제16조는 국가 원수에게 자유재량권을 부여하는 조항으로, 이는 어떤 자유민주주의 국가에서도 찾아볼 수 없는 권한이다.

따라서 이 조항은 극단적 상황에 대응하기 위해 신중하게 다뤄야 하는 공공의 위험 요소로 간주된다. 제16조는 국가적 재앙과 같은 위협이 발생하고 이를 기존 수단으로 해결할 수 없으며, 더불어 국가 기관의 정상적인 기능이 중단되는 상황을 전제로 설계되었다. 하지만 설사 의회의 작업이 다수당 구도의 부재 또는 상대적 다수당 구도, 혹은 동거 정부로 인해 방해를 받는 상황이라 하더라도, 제16조를 발동할 근거를 명확히 찾기 어렵다.

여기서 "정상적"이라는 형용사는 규칙에 따른, 즉 헌법에 부합하는 것을 의미한다. 의회가 각 법안에 대해 다수당 협상을 해야 하는 상황은 헌법에 위배되지 않는다. 또한 불신임안과 같은 의회의 수단은 헌법에 반하는 것이 아니라 오히려 그 적용 사례에 해당한다.

그럼에도 불구하고, 제16조의 발동은 자유재량에 달려 있기 때문에, 대통령이 다수당 구도의 부재로 인한 불편한 상황을 끝내고자 할 경우, 이를 매우 주관적이고 광범위한 해석에 기반해 실행할 가능성도 있다.

국가 원수의 재량권

국가 원수가 가지는 이러한 재량권은 헌법 제16조가 그의 고유 권한 중 하나로 규정되어 있기 때문이다. 이는 국가의 즉각적 위협을 해결하기 위해 행정권과 입법권 전체를 장악할 수 있는 권한이다. 이 권한은 어떠한 다른 기관의 사전 승인을 요구하지 않기 때문에 고유 권한으로 간주된다. 그러나 이 국가 권력의 대안적 행사 방식의 발동은 국가에 위험한 상황이 존재한다는 판단에 따라 제한된다. 헌법은 이를 다음과 같이 명시하고 있다.

“공화국의 기관들, 국가의 독립, 영토의 통합 또는 국제적 약속의 이행이 중대한 즉각적 위협을 받고 있으며, 헌법상의 공공 권력이 정상적으로 작동할 수 없는 경우.”

따라서 이러한 위기 권한의 발동은 특정 조건을 충족해야 한다. 국가의 독립과 영토 통합 또는 국제적 약속의 이행에 중대한 즉각적 위협이 가해져야 하며, 공공 권력이 더 이상 작동할 수 없어야 한다.

그러나 헌법 규정 외에도 상황을 평가하는 권한이 존재하며, 이는 본질적으로 대통령에게 의존한다. 이 권한을 실행할 수 있는 사람은 대통령뿐이며, 해당 상황을 확인하는 권한 또한 그에게만 부여되어 있기 때문이다.

마지막으로, 질서를 회복하기 위해 필요한 조치를 취하려면 공식적인 협의와 국민에게 조치를 알리는 메시지가 요구된다. 하지만 이는 이 권한을 행사하기 위한 선행 조건이 아니다. 대통령이 내리는 조치는 통제되지 않으며, 혼란을 해결하기 위한 것이라고 간주된다.

그럼에도 이러한 위기 권한 행사의 한계도 존재한다. 헌법 작성자들은 독재가 자리 잡을 위험을 의식하며 상식적으로 보이는 제한조항을 명시했다. 독재는 언제 시작되는지는 알지만, 언제 끝날지는 알 수 없다. 만약 대통령이 질서 회복을 이유로 집중했던 권한을 반환하기를 거부한다면 어떻게 될까? 따라서 이러한 특별 권한은 더 이상 정당화되지 않는 상황이 오면 즉시 중단되어야 한다.

제16조의 역사

이 조항은 1958년 헌법 제정 논의에서 샤를 드골 장군에 의해 옹호되었다. 이는 이미 1946년 바이외(Bayeux) 연설에서 싹을 틔웠으며, 그는 국가가 위기에 처했을 때 국가 원수가 제도의 보증인이 되어야 할 필요성을 강조했다.

“[조국이 위기에 처할 경우] 그는 국가의 독립과 프랑스가 체결한 조약의 보증인이 될 의무를 가진다.”

12년 후, 이러한 필요성은 특히 가장 심각한 경우 일시적인 독재의 형태를 취해야 한다고 제안되었다. 위기 권한은 알제리 전쟁 중 프랑스 장군들이 알제리 독립운동 세력과 협상하려는 드골 장군의 전략에 반대하며 일으킨 쿠데타에 대응해 사용되었다.

1961년 4월 발동된 제16조는 "정상으로의 복귀"라는 명목으로 5개월 동안 연장되었다. 그러나 당시 독립전쟁이 진행 중이었기에 "정상으로의 복귀"라는 개념은 상대적이었다. 이 유일한 사례를 통해, 예외 권한의 발동과 종료를 정당화하는 상황은 공화국 대통령의 전략적 목표에 크게 좌우된다는 점을 알 수 있다.

특히 1961년 당시에는, 헌법위원회가 대통령으로부터 독립성을 가지며 이 권한 사용에 대한 보증 역할을 한다는 개념이 확립되지 않았다. 이는 1971년 결정에서 헌법위원회의 자율성이 인정되기 10년 전의 일이었다. 따라서 당시 헌법위원회는 대통령의 의지에 제약을 가할 수 없었다.

오늘날에는 헌법위원회 구성원의 임명 방식에도 불구하고, 필요시 헌법위원회가 국가 원수에 대해 실질적인 저항을 할 수 있을 가능성이 있다고 볼 수 있다.

제16조 남용 시 대통령 탄핵 가능성

2007년 개혁 이후, 의회는 상원에 해당하는 고등법원으로 구성되어, 재적 의원 3분의 2 이상의 찬성으로 대통령을 탄핵할 수 있는 권한을 가지게 되었다. 탄핵 사유는 “임기 수행과 명백히 양립할 수 없는 의무 위반”으로 규정된다.

제16조를 중대하고 즉각적인 위협이 없는 상황에서 발동하는 것이 이러한 의무 위반에 해당할까? 이 질문에 사전에 답하기는 불가능하다. 이는 대통령과 의회 간의 정치적 힘의 균형, 그리고 탄핵 표결 시점에서 고등법원으로 구성된 의회 내부의 정치적 상황에 따라 달라진다. 따라서 이 위반 사항은 3분의 2 이상의 의원이 이를 결정했을 때만 존재한다고 볼 수 있다. 그러나 이 또한 예측하기 어려운 상황이다.

한 가지 분명한 점은, 예산을 통과시키기 위해 제16조를 발동하는 것은 전혀 필요하지 않을 뿐 아니라, 권력 집중으로 인해 민주주의가 위기에 처하게 되는 점을 감안했을 때 완전히 불균형적이라는 것이다.

[출처] L’article 16 de la Constitution – « dictature temporaire » du président de la République – doit-il inquiéter ?

[번역] 하주영